CONFERENZA DEI PRESIDENTI
DELLE ASSEMBLEE LEGISLATIVE
DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME

17-03-2014 - ROMA, 17 MARZO 2014

Regioni e riforme: presentazione delle proposte di riforma del bicameralismo e del Titolo V

I Consigli regionali italiani condividono la necessità di dare concreta attuazione in tempi brevi al processo in corso di riforma delle Istituzioni e intendono fornire il proprio contributo. Per questi motivi apprezzano il segnale chiaro e forte che il Governo ha dato con la presentazione di una proposta di disegno di legge costituzionale presentato il 12 marzo in Consiglio dei Ministri dal Ministro per le riforme istituzionali.
Al contempo ritengono indispensabile elaborare una proposta di cambiamento che risponda realmente alle esigenze del Paese, evitando in tutti i modi un neocentralismo di ritorno quale panacea di tutti i mali. Per questi motivi l’obiettivo prioritario non è quello di realizzare una riforma qualsivoglia essa sia ma un progetto di riforma che parta da quello che di buono rappresenta il sistema delle autonomie.
La necessità di porre rimedio al procrastinarsi di un effettiva volontà riformatrice, da anni è continuamente sollecitata dal sistema regionale; così come la necessità di potenziare il rapporto tra Regioni e tutti i livelli istituzionali riconosciuti dalla Costituzione, trova ancor più fondatezza nel mentre di una crisi economica e di credibilità di tutto il sistema istituzionale che coinvolge il nostro Paese.
Per questi motivi, con senso di responsabilità, le proposte avanzate cercano di riprodurre soluzioni concrete e funzionali. Occorre riprendere il progetto di un federalismo responsabile e cooperativo, rafforzando i valori della sussidiarietà, dell’autonomia e del decentramento. Occorre rilanciare il ruolo delle Regioni e dei Comuni, e di chi li governa, in quanto soggetti titolati a rispondere adeguatamente alle esigenze dei cittadini ed in grado soprattutto di rappresentarle. Nello stesso tempo occorre ridefinire in modo coerente l’organizzazione della amministrazione dello Stato alleggerendo i ministeri e le rispettive burocrazie in attuazione di un autentico processo federalistico.
Le proposte per un intervento di riforma dell’attuale assetto bicamerale del nostro sistema istituzionale e del Titolo V della seconda parte della Costituzione portano a maturazione esperienze e valutazioni dell’attività svolta in questi anni dalle Assemblee legislative regionali italiane. I Presidenti hanno approvato all’unanimità il 20 febbraio u.s un documento di indirizzo che ha dato origine al presente articolato di proposte approvato nel corso dell’Assemblea plenaria della Conferenza venerdì 14 marzo
Di pari rilievo è la questione relativa alla sobrietà all’interno dell’Istituzioni, dei rappresentanti delle stesse e di coloro che sono stati democraticamente eletti. Siamo per una riduzione delle indennità di tutti i livelli istituzionali e, a questo proposito, richiamiamo le misure già adottate dalle Regioni, anche in adempimento ai principi fissati dal legislatore statale: riduzione delle indennità; riduzione dei contributi economici ai gruppi; abolizione dei vitalizi; misure di spending review sulla spesa corrente e su quella per il personale; tagli alle auto di servizio; trasparenza sull’operato degli eletti.
Mercoledì 2 aprile sarà calendarizzata in tutti i Consigli regionali italiani la discussione sul presente testo approvato dalla Conferenza.
Sintesi della proposta di riforma costituzionale:
Senato delle Regioni e delle autonomie
La Conferenza dei Presidenti è favorevole al superamento del bicameralismo paritario e perfetto con una significativa riduzione del numero dei parlamentari, la centralità della Camera politica e l’istituzione del Senato delle Regioni e delle Autonomie, differenziato per funzioni e composizione e non più titolare del rapporto di fiducia con il Governo. Il numero dei senatori che, per la specificità della loro rappresentanza, andrebbe stabilito regione per regione e in ogni caso entro un numero complessivo non inferiore a 150 e non superiore a 200. In particolare, i membri di diritto potranno essere così ripartiti:
- Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano;
- Presidenti delle Assemblee Legislative e un rappresentante dell’opposizione;
- Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e Sindaci di Trento e Bolzano.
Per la parte elettiva, si propongono due alternative:
A) elezione indiretta:
1/2 eletti dai Consigli regionali, in proporzione alla popolazione;
1/2 eletto da un collegio elettorale di sindaci della Regione
B) elezione diretta:
membri eletti direttamente dai cittadini, contestualmente all’elezione dei Consigli regionali, seguendo un criterio di proporzionalità con gli abitanti e con il vincolo che i candidati abbiano già avuto significative esperienze di amministrazione locale.
Funzioni
Nell’ottica di una sola Camera, unica depositaria della fiducia al Governo, il nuovo Senato deve avere potere di iniziativa legislativa nelle materie di interesse delle autonomie territoriali nonché, ricoprire, nel quadro rafforzato dell’Unione europea e per la capacità specifica di interloquire con le autonomie territoriali, un particolare ruolo tanto come presidio al principio di sussidiarietà quanto per la valutazione delle proposte normative dell’Unione europea
Il procedimento legislativo deve rimanere bicamerale per:
• leggi costituzionali e di revisione della Costituzione;
• leggi elettorali e principi fondamentali delle leggi elettorali regionali;
• leggi riguardanti i principi della legislazione concorrente e leggi sulle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane (articolo 117, II comma lettera p);
• leggi relative all’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione,con particolare attenzione alla finanza locale e regionale;
• leggi in materia di tutela delle minoranze linguistiche.
Nell’ipotesi di una revisione dell’attuale articolo 117 della Costituzione, per la definizione dei principi generali di competenza statale il Senato deve assumere un ruolo centrale, esercitando una funzione di impulso ovvero di richiamo entro un termine perentorio. Ciò si fa più necessario nel caso di modifica dell’articolo 117 Cost. che, ispirandosi al modello tedesco, preveda il mantenimento della sola potestà concorrente con l’introduzione della clausola di supremazia statale.
Il Senato delle Regioni e delle Autonomie deve inoltre avere un sistema di garanzie certe:
• vanno definite in modo puntuale le competenze legislative: in particolare la Camera può discostarsi dal parere del Senato con obbligo di motivazione ovvero deliberare in via definitiva a maggioranza qualificata;
• va riconosciuto nell’ambito delle proprie competenze l’esercizio delle funzioni di controllo, mediante interrogazioni, interpellanze, ispezioni etc.;
• il Senato deve avere il potere di designare un numero congruo di giudici costituzionali. Nei sistemi federali (e regionali ) una delle funzioni principali dei tribunali costituzionali attiene al giudizio sul rispetto del riparto di competenza tra livelli di governo: occorre, pertanto, che nella composizione dei collegi giudicanti sia ben presente la sensibilità per le istanze delle autonomie;
• va riconosciuto al Senato un potere di proposta e designazione delle nomine in seno alle autorità indipendenti.
Al Senato inoltre potrebbero essere attribuite ulteriori funzioni proprie ed un ruolo di garanzia non solo nei confronti del principio autonomistico, ma anche nei confronti di altri interessi e principi costituzionalmente rilevanti, quali, ad esempio, qualità della legislazione e valutazione delle politiche, come pure alcune funzioni conoscitive e ispettive (fenomeno della mafia o attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti).
La definizione puntuale delle funzioni del Senato permetterà una cooperazione normativa tra Stato e Regioni (e tra Regioni) che porterà a diminuire sul piano quantitativo, e a rendere più fluido sul piano qualitativo, l’ingente contenzioso in essere negli ultimi anni davanti alla Corte Costituzionale. Il Senato dovrà svolgere funzione di prima istanza nel contenzioso tra Regioni e Governo centrale in materia di ricorso alla Corte Costituzionale rispetto alla competenza legislativa.
Competenza legislativa – articolo 117 della Costituzione
È evidente come la rappresentanza degli enti territoriali e la scelta circa la composizione del Senato siano elementi interconnessi alla scelta del legislatore costituente in merito al riparto di competenze tra Stato e Regioni. Le "materie" indicate nell'art. 117 Cost. rappresentano una realtà complessa, fatta di sfere di interessi intrecciate, multilivello, spesso non riconducibile alle astratte categorie giuridiche. Esse non risulterebbero davvero semplificate dalla presenza di due soli cataloghi, l’uno di competenza esclusiva statale, l’altro di competenza esclusiva regionale. Né l’aggiunta della sfera di interesse territoriale – a specificazione della competenza esclusiva dello Stato (rilievo internazionale o nazionale) e della competenza esclusiva delle Regioni (rilievo regionale o locale), o in alternativa la più puntuale definizione della clausola di supremazia statale – sembra rappresentare una soluzione idonea e scevra da potenziali conflitti. Non si condivide la proposta di eliminare la competenza legislativa concorrente, spesso evocata come la causa peggiore dei mali del regionalismo italiano, in quanto in alcune materie resta ferma la necessità di uno “svolgimento regionale” dei principi fissati dal legislatore statale. Per garantire la riduzione del contenzioso costituzionale e limitare la conflittualità endemica al sistema di riparto di competenze è dirimente, come sostenuto sopra, il ruolo che sarà riconosciuto al Senato delle Regioni e delle Autonomie, realmente rappresentativo dei territori e delle istituzioni territoriali e garante a livello centrale di una produzione legislativa capace di dettare norme fondamentali che adeguino i “principi e i metodi della legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento” (art. 5 della Costituzione). A tal fine può essere considerata una redistribuzione delle competenze che riconduca alla potestà esclusiva dello Stato alcune delle materie sulle quali forte è l’interesse nazionale e lasci alla competenza concorrente materie trasversali sulle quali è importante un intervento del legislatore regionale. In particolare potrebbero essere ricondotte alla potestà esclusiva dello Stato alcune materie dove forte è l’interesse nazionale: «porti e aeroporti civili», «grandi reti di trasporto e di navigazione», «tutela della sicurezza del lavoro», << produzione trasporto e distribuzione nazionale dell’energia>>, fatte salve le prerogative e le competenze già attribuite alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano; diversamente si potrebbe circoscrivere l’ambito di potestà esclusiva in materie come «ordinamento civile» e «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» e ridefinire le competenze tra Stato e Regioni su alcune materie attualmente incluse nel catalogo di cui all’articolo 117 comma secondo Cost. (in primis tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali). Nella stessa logica, sarebbe controproducente in relazione al principio della corrispondenza tra potere di spesa e responsabilità, l'attrazione della materia «coordinamento della finanza pubblica» nella competenza esclusiva statale. Sarà anzi fondamentale riprendere il percorso di attuazione reale dell’articolo 119 della Costituzione, interrotto e vanificato dalla crisi economico-finanziaria: solo una vera responsabilizzazione delle Regioni e degli enti locali sia in relazione alle entrate sia all'erogazione della spesa potrà evitare pericolose derive. La codeterminazione e la consensualità debbono divenire principi di autonomia responsabile che già il costituente ha recepito negli statuti delle Regioni a Statuto speciale. In questo la Conferenza vede con favore l’ampliamento delle asimmetrie legate alla previsione della maggiore autonomia legislativa delle singole Regioni ordinarie in base a quanto stabilito dal terzo comma dell’art. 116 Cost. Altro correttivo fondamentale è sciogliere il nodo della titolarità del potere legislativo in materia di ordinamento degli enti locali: la gestione del rapporto con il sistema delle autonomie locali è la tipica funzione che dovrebbe stare in capo alle Regioni, fermo restando la titolarità del Parlamento (funzione legislativa paritaria) a definire le norme fondamentali.
Riorganizzazione livelli territoriali di governo
Lo stretto legame tra gli assetti istituzionali, le competenze legislative e quelle della pubblica amministrazione fa sì che la riflessione sulla riforma del Parlamento sia accompagnata da una visione condivisa sulla riorganizzazione dei livelli territoriali di governo.
La proposta della Conferenza è quella di tenere conto nel processo di riordino degli enti locali delle differenziazioni costituzionali e territoriali che solo le Regioni conoscono e possono regolare in modo adeguato. Bisogna che la legge regionale partecipi alla semplificazione dei livelli istituzionali e alla allocazione delle funzioni amministrative del sistema locale, anche in considerazione della complessità di gestione del personale e dei trasferimenti di beni che deriveranno dalla razionalizzazione dei livelli intermedi di governo. In questo quadro di riordino non si può procedere neppure all’istituzione e all’attribuzione di funzioni alle Città metropolitane senza il raccordo delle Regioni, secondo le proprie diversità territoriali e sociali.

Interventi di riforma della Costituzione - raffronto tra testi

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